Sistema Público de Emprego: Caminhos, Descaminhos... Novas Esperanças?

INTRODUÇÃO: "ECLIPSE DA RAZÃO"
A humanidade vive uma época marcada por uma profunda crise. Tão profunda que há quem diga que o projeto moderno de civilização envelheceu e está soterrando os alicerces que lhe davam sustentação[1]. No lugar de todas as liberdades, pelas quais os homens lutaram, o mercado pôs uma liberdade sem princípio - o livre comércio. Nada escapa à sua fome voraz, que arrasta para dentro do seu sorvedouro tudo que possa transformar em dinheiro. Tudo e todos são apanhados e atirados ao redemoinho do mercado mundial. Neste mundo, para falar de acordo com Berman[2], a "estabilidade só pode significar entropia, morte lenta". A luta pela sobrevivência é a única forma de saber que ainda se está vivo."Dê-me aquilo que eu quero, e você terá isto aqui, que você quer", escreve Adam Smith, em 1776. O pai do liberalismo econômico jamais imaginou que essa máxima geral de convivência social um dia se transformaria em regra de funcionamento do capital. Sua fome por dinheiro desmancha amanhã o que produz hoje; tudo o que faz é para ser despedaçado, esmigalhado, dissolvido, para poder ser reciclado ou substituído na semana seguinte, e todo processo pode, assim, prosseguir infinitamente, e sempre de forma cada vez mais lucrativa.Nada é para durar por muito tempo. Todos devem aprender a ansiar pela mudança. Mais do que isto: não só abertos para mudanças, mas exigi-las expressamente, buscá-las ativamente e levá-las a efeito. Todos devem aprender, como diz Berman,a não ansiar nostalgicamente pelas relações fixas e rapidamente solidificadas do passado real ou fantasiado, mas ter prazer com a mobilidade, a vicejar com a renovação, a desejar com ansiedade as futuras alterações que venham ocorrer em suas condições de vida e em suas relações com as outras pessoas[3].Esse é o espírito que move a pena de Alvin Toffler em sua obra Terceira Onda[4]. Para ele, todos os princípios e regras que deram sustentação e estruturam à organização da produção e da distribuição da riqueza social estão desaparecendo, para dar lugar a um novo mundo, em que a "estabilidade só pode significar entropia, morte lenta".Não é diferente o que pensa Drucker, para quem os novos tempos exigem a constituição de instituições com capacidade de tomar decisões rápidas, a fim de responder às mudanças imprevisíveis de demanda do mercado. É preciso estar permanentemente de plantão, para poder se antecipar ao mercado, mudando a demanda por aptidões e conhecimentos. Em nome do mercado,precisamos estar prontos para fechar completamente um hospital, quando mudanças médicas e a tecnologia tornam um centro com menos de duzentos leitos antieconômico e incapaz de prestar cuidados de primeira classe[5].Assim também pensam os teóricos dos programas de reengenharia, para quem a tradição de nada vale. O passado deve ser jogado na "lata do lixo da história". Começar de novo e sempre de novo, quando preciso, é o que importa. Para eles, o mundo é uma folha de papel em branco. A sabedoria convencional e as suposições herdadas devem ser apagadas da biografia dos indivíduos e da vida social[6].O mundo se desmaterializa, se espedaça. A razão vira cacos, para dar lugar a opiniões, ao invés de argumentos racionais. A sociedade recusa receber mensagens e imagens moldadas em grandes sínteses; recusa qualquer idéia de consenso. No âmbito da vida política, rejeita-se a idéia do Estado como um poder político impessoal e separado da sociedade, disciplinando e regulando a vida social. O estilhaçar da sociedade em muitas esferas particulares e de grupos de interesses diferenciados rebela-se contra qualquer poder centralizado e passa a reclamar a presença de novos sujeitos políticos: no lugar dos grandes partidos políticos, que visavam interesses universais, agora aparecem grupos localizados, que estabelecem uma série de canais formais e informais para fazer valer seus interesses junto à esfera pública.É nesse mundo de autofagia cultural, social e ética, que se põe a questão para repensar o sistema público de emprego. Diante disto, cabe perguntar se o Estado dispõe de poder suficiente para domesticar o sistema econômico capitalista e, assim, construir um programa universal para o trabalho. Poderá ele garantir o direito ao trabalho como um direito civil? E será o emprego do poder político o método adequado para alcançar o objetivo substancial de fomento e proteção de formas emancipadas de vida digna do homem?1. IMPASSES E CONTRADIÇÕES DO SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO: A EXPERIÊNCIA DAS ECONOMIAS CENTRAISCom o fim da segunda guerra mundial, abre‑se um período de expansão e prosperidade econômica em quase todo o mundo capitalista. As economias dos assim chamados países centrais ou industrializados entram num longo ciclo de crescimento, sustentado por uma produtividade crescente, que possibilitou ganhos reais de salários, concomitantemente com aumento dos lucros. Essa congruência entre salário e lucro permitiu ao sistema gozar de relativa estabilidade econômica e de certa harmonia social.É neste contexto de estabilidade econômica e de pleno emprego que foram organizados e consolidados os mecanismos para a criação dos programas públicos de geração de emprego e renda, de maneira sistêmica, organicamente articulados com um conjunto de políticas macroeconômicas, comprometidas com o crescimento econômico. A Organização Internacional do Trabalho (OIT) instituiu o sistema público de emprego pela Convenção Nº 88, de julho de 1948, ainda que muitos países centrais o adotassem, pelo menos em parte, já a partir dos anos 20 do século passado e, por isto, a ele aderiram rapidamente, em especial em toda a Europa, salvo aquela sob controle soviético.A partir da década de 70, as economias centrais começam a enfrentar grandes dificuldades. Com a crise dessas economias, as taxas de crescimento econômico começam a declinar.Essa crise, que se prolonga até hoje, é marcada por uma singularidade, que a distingue das crises anteriores. Diferentemente do que foi no passado, parece bastante improvável que ela seja seguida de uma nova fase prolongada de crescimento acelerado, pelo menos num horizonte próximo de tempo. Alega-se que um novo "boom" de crescimento e prosperidade econômicos, semelhante àquele verificado no período que vai do final da segunda guerra mundial até meados da década de 70, não seja mais possível. Esse prognóstico pessimista apóia‑se no fato de que a crise não pode mais provocar uma desvalorização massiva dos capitais existentes, precondição necessária para a retomada da taxa média de lucros[7]. Dentre os fatores apontados, que vêm dificultando a recuperação da taxa de lucro, é ressaltada a intervenção estatal. O argumento usado é mais ou menos o seguinte: o Estado, ao impedir a falência dos capitais não competitivos, bloqueia o desenvolvimento das forças produtivas e, assim, estorva a possibilidade de retomada de um crescimento a taxas próximas àquelas verificadas nos anos 50 e 60.Neste novo contexto, as políticas de emprego se transformam em ações voltadas, preferencialmente, para o funcionamento do mercado de trabalho. Prova disto é a mudança na composição dos gastos públicos com o trabalho. Realmente, até meados da década de 70, as despesas com as políticas ativas, voltadas para a criação de empregos, respondiam em grande parte pelos gastos públicos. Daí em diante, as despesas passivas ou compensatórias, caracterizadas muito mais pelo caráter defensivo do que ativo, passam a consumir parcela crescente do orçamento, como revelam as estatísticas abaixo:EVOLUÇÃO NA COMPOSIÇÃO DAS DESPESAS COM O TRABALHO[8]ANO POLÍTICASATIVAS PASSIVAS1973 63% 37%1992 33% 67%Na verdade, essa mudança é produto de uma transformação mais profunda, expressa na perda da centralidade do trabalho, tanto como categoria analítica para entender os processos sociais, assim também como elemento central na organização do processo produtivo. Segundo Claus Offe[9], isso se deve à expansão do subsetor Serviços, cuja dinâmica não obedece mais à lógica do trabalho abstrato. Ele explica o porquê. A racionalidade, que governa a atividade produtiva neste subsetor, não segue os mesmos parâmetros do trabalho realizado na indústria. Por duas razões. A primeira, por causa da heterogeneidade dos processos de trabalho, aliada aos altos níveis de incerteza a respeito de onde e quando ocorrem os serviços. A segunda, porque além de o subsetor Serviços ser uma atividade que não pode ser agendada com precisão, não há como medir, com a mesma eficiência que tem lugar no setor industrial, a sua produtividade.Para Azeredo, a perda da centralidade do trabalho trouxe como conseqüência uma brutal economia de trabalho, como também asubstituição de empregos qualificados na indústria por empregos pouco exigentes em qualificação - e por isso pior remunerados - nos serviços; trabalho em tempo parcial e trabalho temporário; precarização dos empregos de forma geral; aumento da informalização no mercado de trabalho; subemprego; desemprego estrutural.[10]Para responder a essa crise do mercado de trabalho, os países desenvolvidos reestruturam seus sistemas públicos de emprego. No caso dos países escandinavos (Suécia, Noruega, Islândia e Dinamarca), eles reagiram expandindo o emprego no setor público. Além disso, adotaram outras políticas para o mercado de trabalho, mediante programas deoferta de treinamento, subsídios para a contratação no setor privado e auxílio para os que se estabelecem por conta própria (...). Os programas de requalificação para adultos e de aprendizagem por toda a vida, os incentivos à mobilidade geográfica e de emprego e, ainda, a proteção de novos tipos de famílias, como aquelas com um só responsável, são alguns exemplos associados a essa nova tendência[11]. Outro grupo de países preferiu adotar a linha neoliberal, como os Estados Unidos, a Grã-Bretânia e a Nova Zelândia. Nestes países, a rede de seguridade social foi enfraquecida, mais acentuadamente nos Estados Unidos.Diferente é o caso dos países europeus. Estes passaram a usar a aposentadoria precoce como instrumento de políticas para reduzir a oferta de mão-de-obra. Mas, para tanto, foram obrigados a rever o sistema de contribuição, penalizando, assim, a classe trabalhadora.Em razão de tudo isso, Azeredo tem razão ao defender a tese de que o Estado social não foi desmontado, principalmente nos países social-democratas. Mesmo assim, é obrigada a reconhecer que atendência de crescimento do gasto anterior, associada ao período de montagem dos sistemas no pós-guerra e mesmo de resposta à crise no início dos anos 70, encerra-se. De fato, desde a metade dessa década registra-se, principalmente na Europa, uma redução do ritmo de crescimento dos gastos sociais, redução essa que acelera ainda mais durante a década de 80, num contexto de adoção de políticas fiscais e monetárias rígidas[12].Infelizmente, não se pode deixar de reconhecer que todos os países têm adotado políticas na direção de flexibilizar as relações de trabalho. A justificativa é a mesma: reduzir o custo do trabalho, com vistas a tornar o país mais competitivo no cenário imposto pela globalização. Para tanto, os governos dos países desenvolvidos passaram a adotar medidas para (1) enfraquecer o poder de negociação sindical, ao mesmo tempo em que buscam reduzir o grau de indexação salarial, (2) facilitar a contratação por tempo parcial ou determinado, (3) flexibilizar o uso do tempo de trabalho[13].O Estado acaba, assim, agravando a crise do mundo do trabalho. Para garantir um mínimo de bem-estar material à classe trabalhadora, a intervenção estatal é obrigada a tomar medidas de flexibilização, enfraquecendo ainda mais o poder de negociação do trabalho. E o que é pior: a crise fiscal joga o Estado num verdadeiro beco sem saída. Num mundo de desemprego estrutural crônico, o Estado é obrigado a ampliar seus gastos com o seguro-desemprego e outras políticas sociais, para proteger o trabalhador dos efeitos da retração do crescimento econômico. Altera, assim, a relação entre ativos e inativos, comprometendo mais ainda a sua capacidade de financiamento das políticas ativas de geração de emprego.2. CRISE DO ESTADO SOCIALDiante dessa realidade contraditória, cabe perguntar se a reestruturação do sistema público de emprego não poderia ter tomado outra direção. Vale dizer, o Estado não teria poder suficiente para assegurar uma política de trabalho comprometida com o pleno emprego?Para responder essa questão, ninguém melhor do que Jürgen Habermas, pois é de dentro do coração da social-democracia que ele fala. Sua tese defende a idéia de o Estado social é estruturalmente incapaz de construir novas formas de vida coletivas e melhores[14]. Ele explica o porquê. O programa do Estado social se nutre da utopia de uma sociedade do trabalho. Ora, argumenta, todas as utopias que apostaram no desenvolvimento das forças produtivas e na capacidade de planejamento do Estado, esvaziaram-se. E não sem razão, pois as forças produtivas se transformaram em forças destrutivas e o planejamento converteu-se em potencial desagregador; isto é, de desintegração social. Por isso, nem as forças produtivas, nem a capacidade de planejamento do Estado foram capazes de criar as condições para uma vida digna, na qual o homem pudesse realizar sua felicidade num convívio social livre de violências e ameaças destrutivas.De um ponto de vista mais concreto, o Estado é incapaz de quebrar, de forma absoluta, a racionalidade que rege a economia de mercado. Pois a ação estatal só acontece mediante intervenções ajustadas ao sistema; são atividades de contorno. Por isso, o Estado social:[1] tem de deixar intacto o modo de funcionamento do sistema econômico; não lhe é possível exercer influência sobre a atividade privada de investimentos, senão mediante ações ajustadas ao sistema;[2] a racionalização crescente do processo de trabalho torna a força de trabalho cada vez mais ociosa; vale dizer, o programa social não pode assegurar uma política de pleno emprego;[3] a redistribuição da renda limita-se, no essencial, a um realinhamento horizontal dentro do grupo de trabalhadores dependentes e não toca na estrutura específica do poder de classe, especialmente na propriedade dos meios de produção;[4] não é um manancial de abastança autônomo e não pode assegurar lugar ao trabalho como um direito civil.Essa incapacidade estrutural do Estado se reflete em crises permanentes e crescentes de desintegração social; na linguagem de Habermas: crises de motivação. O Estado social passa a experimentar, cada vez mais, maiores dificuldades para se legitimar perante os seus eleitores e a população em geral. Os indivíduos, grupos e classes sociais já não se sentem mais motivados para aceitar as diretrizes advindas da ordem institucional. O crescimento do desemprego; a crise ecológica, que atravessa o mundo de ponta a ponta; a ameaça de um desastre nuclear; as bancarrotas e corrupções, que grassam no mundo dos negócios; tudo isso se transforma num grande potencial de desintegração social, que se manifesta na busca de formas de vida alternativas fora do sistema institucionalizado. É o caso, por exemplo, das comunidades religiosas e ecológicas, dos grupos de funk, das comunidades de tráfico de droga, com seus códigos de justiça talião, que cada vez mais se convencem de que não há lugar para uma vida boa dentro do sistema constituído. Por isso, cresce a descrença nos dirigentes da coisa pública; estes não merecem mais confiança. Daí o risco crescente de uma implosão da ordem existente; de uma desintegração social.3. A CRISE DO SISTEMA CAPITALISTAEssa incapacidade estrutural do Estado é agravada pela crise do sistema. Tudo indica que o capitalismo entrou numa fase de desenvolvimento em que está atingindo os limites de sua expansão histórica. Prova disto é o fato de que, hoje, o "crescimento econômico" se faz muito mais por meio da centralização dos capitais existentes, do que pela criação ou expansão de novas unidades de capitais. De acordo com Chesnais[15], mais de 60% dos investimentos se dão sob a forma de fusão de capitais. Além disto, o crescimento da produção de descartáveis revela que a valorização do capital não se dá mais através da criação de novos mercados. Ao invés de ampliar o número de consumidores, o capital reduz o período de vida útil das mercadorias, obrigando os consumidores a repô-las em prazos cada vez menores. A crescente financeirização da economia passa a dispensar cada vez mais a produção de valores de uso, como suporte para valorização do valor.Nesse contexto, a correlação de forças entre capital e trabalho se torna extremamente assimétrica, de tal sorte que não só é difícil manter as conquistas históricas da classe trabalhadora, como também avançar com elas, no sentido de criar novos empregos, relações estáveis de trabalho. Conseqüentemente, elevar o poder de compra dos salários. Que o diga Celso Furtado:hoje, mesmo na Europa, não se vê horizonte para uma relativa harmonia baseada no pleno emprego. Para manter o nível de agressividade das economias capitalistas tornou-se necessário abandonar as políticas de emprego. O aumento de produtividade se desassociou de efeitos sociais benéficos. Esta é a maior mutação que vejo nas economias capitalistas contemporâneas.Nesta conjuntura, os donos do capital passam a rejeitar abertamente qualquer compromisso de classe, que implique alguma influência política sobre os investimentos privados e a distribuição de renda. É o que faz notar Przeworsky[16], ao reconhecer que,pela primeira vez em muitas décadas, a direita possui um projeto histórico próprio: libertar a acumulação de todas as cadeias impostas pela democracia.4. IMPASSES E CONTRADIÇÕES DO SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA4.1. NASCIMENTO E CONSOLIDAÇÃO DE UMA INDUSTRIALIZAÇÃO RETARDATÁRIADiferentemente dos países do chamado capitalismo clássico, cuja trajetória de desenvolvimento passou por diversas fases de desenvolvimento, o Brasil segue um caminho próprio, marcado por contradições e singularidades próprias das economias de desenvolvimento capitalista tardio. O trágico desta trajetória é o fato de que a economia brasileira, sem ter passado por aquelas etapas de evolução do capitalismo clássico, vive o mesmo presente histórico das economias centrais: aqui o capitalismo também atingiu os seus limites históricos de expansão.No Brasil, os limites da expansão histórica do capital se dão com a construção e consolidação da matriz industrial do país no final dos anos 70. Os anos 30 são o ponto de inflexão deste processo. É a partir de então que se instaura um novo modelo de acumulação qualitativo e quantitativamente distinto, que dependerá substancialmente de uma realização interna crescente. Noutras palavras, trata-se da substituição de um modelo agrário-exportador por um outro que passa a ter na indústria o centro do processo de acumulação.O Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitscheck toma a mais sólida decisão consciente em favor da industrialização substitutiva de importação, ao levar às últimas conseqüências a construção dos estágios superiores da pirâmide industrial do país e do capital social básico de apoio a esta estrutura. O sucesso do Plano foi, contudo, relativo. Deixou atrasar o desenvolvimento dos setores de bens de produção e de alimentos. Além disto, aumentou o consumo de petróleo, ao mesmo tempo em que aprofundou a vulnerabilidade externa da economia. Somente com a ditadura militar é que estes problemas foram corrigidos. Em que pesem as diferenças de opinião, até mesmo contraditórias, o II PND completou quase totalmente o fechamento da matriz das relações interindustriais, com a implantação definitiva da indústria básica de bens de capital, de energia e de insumos básicos. Com isto o país ganhou capacidade competitiva internacional, ao corrigir os desequilíbrios externos herdados do Plano de Metas.Com a consolidação da matriz industrial esmorecem as taxas de crescimento da economia. Tudo indica que não é mais possível repetir as taxas de crescimento alcançadas no período desenvolvimentista. É quando, então, a curva do desemprego cresce, com suas taxas tornando-se rígidas para baixo. Esta rigidez é alimentada por outros fatores. No Brasil, cerca de 2 milhões de pessoas, crianças com menos de 14 anos, que deveriam estar na escola, estão trabalhando ou procurando trabalho. Não só este contingente deveria estar fora do mercado de trabalho, como também 6 milhões de aposentados e pensionistas que continuam trabalhando. Para piorar a situação, mais de 3 milhões de pessoas têm mais de um emprego, o que reduz as oportunidades de trabalho para quem está chegando ao mercado pela primeira vez.4.2. O ESTADO INTERVENTOR E AS POLÍTICAS DE REGULAÇÃO DO MERCADO DE TRABALHO: A CRIAÇÃO DO SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGOÉ durante a fase de construção e consolidação do atual modelo de acumulação, que se dá a estruturação do mercado de trabalho. Realmente, o Brasil chega à década de 80 com uma política de seguridade social relativamente avançada. Desde então, o mercado de trabalho conta com vários tipos de seguro social, como garantia contra os riscos de invalidez, da velhice, das doenças, das demissões e dos acidentes de trabalho. Tudo isso é produto da evolução de uma política de segurança social, que tem seu ponto de partida na criação das Caixas de Aposentadoria e Pensões, instituídas no início dos anos 20, passando pela constituição dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (1933 a 1936), até chegar à consolidação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), em 1966[17].Na medida em que avançavam os programas de previdência social, o mercado de trabalho, no Brasil, passou a contar com ministérios próprios para regular as relações trabalhistas. Em 1930, é criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Além desse arcabouço institucional, em 1940, é instituído o salário-mínimo. Em 1943, dá-se a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que sistematizou todas medidas legais de garantia dos direitos trabalhistas, como estabilidade no emprego, transformada depois no Fundo de Garantia Por Tempo de Serviço (FGTS), férias, licença à gestante, direitos previdenciários, normas de segurança e saúde, ente outros.Esse processo de estruturação do mercado de trabalho aconteceu sob a atmosfera de um ciclo de industrialização e urbanização do país, animado pela ideologia do desenvolvimentismo. Resultado: a população ocupada cresce a uma taxa de 2,6% ao ano, no período 1940-80, com um desemprego irrisório de 0,5%, no mesmo período. Ao mesmo tempo, cresce o grau de assalariamento da força de trabalho ocupada, que sobe de 42%, em 1940, para 62,80%, quarenta anos depois, em 1980. Para se ter uma idéia mais clara deste fenômeno, em 1940, para cada dez empregados, três possuíam contrato formal de trabalho. Em 1980, esta composição registrava sete assalariados com contrato formal para cada dez empregados. Do ponto de vista da seguridade social, o número de empregados com carteira assinada cresce de 12,1%, em 1940, para 49,2%, em 1980[18].Pleno emprego, institucionalização das relações de trabalho e consolidação dos direitos trabalhistas são evidências de uma época marcada por uma forte e persistente expansão do emprego, acompanhada por uma tendência crescente de homogeneização do trabalho. Neste sentido, pode-se dizer que o período 1930-1980 criou todos os ingredientes necessários, que permitiriam desenhar um sistema público de emprego, comprometido com a geração de empregos e renda.4.3. MUDANÇA DE RUMO(a) RESTRIÇÕES ESTRUTURAISNo contexto de uma política macroeconômica voltada para a expansão e proteção da produção nacional, a criação do sistema de seguridade social e a institucionalização das relações de trabalho se constituíram nos principais elementos responsáveis pelo desempenho positivo do mercado de trabalho. Pode-se afirmar, sem medo de cometer exageros, que, no período 1930-1980, o mercado de trabalho, no Brasil, experimentou uma época de políticas de trabalho comprometidas com o pleno emprego.A partir dos anos 80, o Brasil abandona sua política de desenvolvimento continuado. Tem lugar, a partir de então, uma fase de desaceleração do crescimento econômico, com a estagnação da renda per capita, acompanhada de elevada instabilidade monetária, reconcentração da renda e elevadas taxas de desemprego.Diante desse cenário, dificilmente o mercado de trabalho voltará a repetir o mesmo desempenho do ciclo anterior. E isto, por duas razões. Em primeiro lugar, a interrupção do ciclo de industrialização nacional não é um problema meramente conjuntural. Trata-se, isso sim, do desfecho de um processo de desenvolvimento, que culmina com a consolidação do parque industrial nacional. Daí em diante, as políticas macroeconômicas de crescimento passam a ser substituídas por políticas de estabilidade monetária.Em segundo lugar, a completude da matriz urbano-industrial acontece num momento em que o desemprego se torna um fenômeno estrutural, a ponto de a maioria dos analistas do mercado de trabalho considerá-lo irreversível. Ora, numa situação de desemprego estrutural, a correlação de força entre capital e trabalho se torna extremamente assimétrica, favorecendo as empresas a imporem quase unilateralmente sua vontade sobre o trabalho. Aliado a isso, a ideologia da globalização ganha uma dimensão universal e se transforma em parâmetro de vida para todas as pessoas, independentemente de sua posição de classe, credo e religião. A idéia dominante é a de que as pessoas ou se curvam à lógica do mercado, ou não sobreviverão.(b) UMA NOVA AGENDA PARA AS POLÍTICAS DE EMPREGOÉ neste contexto que as políticas de emprego, no Brasil, passam por um processo de revisão e de reestruturação, que parece caminhar muito mais numa direção de adaptação, do que de enfrentamento do grave problema do desemprego.Neste sentido, o Brasil segue o mesmo caminho trilhado pelas economias desenvolvidas. Nestas, as políticas passivas têm se constituído na base das políticas públicas de emprego. Não sem razão, Pochmann observa, e com propriedade, queas políticas de emprego, tal como foram reconhecidas, sobretudo a partir do final da Segunda Guerra Mundial, apresentam, nas duas últimas décadas, uma profunda transformação nos seus objetivos e conteúdos. De políticas de emprego transformaram-se em políticas para o mercado de trabalho, com ações descentralizadas e recursos cada vez mais focalizados para as parcelas específicas da população desempregada ou pertencente ao chamado setor informal, no caso do países subdesenvolvidos[19].Essa mesma observação se aplica à economia brasileira. As razões são as mesmas que explicam a timidez das novas políticas de emprego nas economias centrais: o abandono das políticas macroeconômicas compromissadas com o desenvolvimento. Com a diferença de que, no caso do Brasil, o abandono de tais políticas acontece antes mesmo de se completar a tendência de estruturação do mercado de trabalho, inaugurada desde a década de 30.É a partir de então que as políticas de criação de empregos são transformadas em políticas para o mercado de trabalho, com ações descentralizadas, voltadas preferencialmente para atender a população desempregada e em atividades de pequenos negócios do setor informal.Muito embora o Brasil tenha ratificado a Convenção Nº 88 em 1957, que institui o Sistema Público de Emprego como obrigatório para todos os países-membros da Organização Internacional do Trabalho (OIT), só veio a implantá-la em outubro de 1975. E não o fez pela necessidade de dar maior atendimento aos desempregados e, sim, para melhorar a posição do Brasil junto à OIT, bastante desgastada pelas denúncias relativas à perseguição política a líderes sindicais; o País estava em plena ditadura militar, sob o governo Geisel.É através do Decreto Federal Nº 76.403, de 08.10.1975, que o Brasil implanta o seu sistema público de emprego - SINE. Conclusão de uma operação que se iniciou no então Centro Nacional de Recursos Humanos - CNRH, vinculado à Secretaria de Planejamento da Presidência da República e, por razões não muito claras, chegou ao Ministério do Trabalho. Dada a precipitação como as coisas foram tratadas, o SINE foi instituído como um programa federal a cargo do Ministério do Trabalho, sem fonte de recursos adequada, sem formato institucional preciso e sem pessoal próprio. Isto ocorreu há quase trinta anos e, lamentavelmente, pouco mudou até hoje.Com certeza, nem a OIT nem os países signatários da Convenção Nº 88 imaginavam resolver o problema do desemprego com a implantação do sistema público de emprego. Tampouco o Brasil, embora o SINE tenha sido implantado num momento de crescimento do desemprego, denunciado pelas lideranças sindicais e negado pelo então ministro Delfim Neto. Mas, a verdade é que, se se devia enfrentar o desemprego com vigorosas políticas públicas de investimento, também é indiscutível que o SINE deveria ter sido dotado de estrutura e condições de trabalho mais adequadas ao grave problema que lhe cabia enfrentar. Na verdade, cabia ao SINE cuidar da informação sobre o mercado de trabalho, da intermediação da mão-de-obra (não havia ainda o seguro-desemprego), do apoio à geração de emprego/ocupação, da qualificação/requalificação. Num país extremamente diversificado como o Brasil, o apoio ao trabalhador de um sistema público de emprego bem estruturado e dotado de pessoal bem qualificado é importante, para apressar ou facilitar seu retorno ao mercado de trabalho. Por isto, a idéia de executar o SINE em parceria com os Estados e o Distrito Federal foi muito oportuna e apropriada às condições geosocioeconômicas e políticas do País, ainda que, na prática, o que ocorreu foi a implantação, alguns poucos anos de apoio e, depois, o abandono do SINE, deixando-o às conveniências de cada unidade federada.15-CÉ claro que, ao longo dos últimos anos, não faltaram oportunidades para se reestruturar o SINE e fortalecê-lo; veio a instituição do seguro-desemprego, em 1986; em seguida, em 1988, a Constituição Federal, em seu art. 22, inciso XVI, estabelece que compete privativamente à União legislar sobre “a organização do sistema nacional de emprego...”; a mesma Constituição, em seu art. 239, deu nova destinação aos recursos do PIS/PASEP, redirecionando grande parte deles ao pagamento do seguro-desemprego. A lei nº 7998, de janeiro de 1990, que regulamentou o art. 239, criou o FAT e o CODEFAT, mas não avançou na estruturação do SINE.(c) LIMITES E CONTRADIÇÕES DA NOVA AGENDA DA POLÍTICA DE EMPREGODiante dessa realidade, cabe perguntar até que ponto o SINE seria capaz de reverter a grave crise do desemprego e do subemprego. Seguramente não, porque as limitações desse modelo são muito mais de natureza econômica do que mesmo institucional. São semelhantes às que se observam nas economias desenvolvidas. Nessas economias, as políticas públicas de emprego, adotadas atualmente, estão longe de reverter a situação de desemprego crônico. Azeredo explica porquê:uma reversão sólida do quadro que hoje apresenta o mercado de trabalho sem uma retomada do desenvolvimento econômico em padrões que permitam a inclusão social e a ampliação da demanda por mão-de-obra. Isso nos leva necessariamente à constatação de que um requisito básico e indispensável para a busca de uma solução definitiva para o agudo problema do desemprego consiste no redirecionamento das políticas macroeconômicas, que hoje, são semelhantes em quase todos os países[20].Essas limitações podem ser mais bem apreciadas, se se tomar como unidade de análise algumas políticas específicas. Começando pelos programas de qualificação, há que se reconhecer que tais programas não têm capacidade de elevar as oportunidades de emprego para a economia como um todo. Azeredo mostra as razões. Fundamentada em pesquisas realizadas por estudiosos do mercado de trabalho, ela argumenta que os resultados da qualificaçãodependem diretamente do desempenho da economia. Além disso, em um contexto de taxas de desemprego significativas, "a eficiência dos programas tende a reduzir-se pela disputa de um maior número de desempregados pelas vagas existentes". Essa é também a opinião de Kapstein, que afirma que "as políticas microeconômicas, como a expansão do ensino e do treinamento, são necessárias para equipar os trabalhadores com as qualificações que lhes permitem reingressar no mercado de trabalho ou encontrar melhores perspectivas de carreira. Mas essas políticas e programas são de pouco valor se a economia não estiver produzindo bons empregos"[21].Além de tais limitações conjunturais, os programas de qualificação aparecem como um verdadeiro contra-senso histórico; contra-senso por querer fazer do trabalhador um instrumento de produção estratégico, justamente numa época em que o processo de trabalho já se transformou em processo de produção, no sentido de que o trabalho deixa de ser a sua unidade dominante. Mais do que isto, esses programas se movem na direção oposta à lógica de crescimento da acumulação de capital, cuja tendência é reduzir os custos salariais na composição das despesas do capital. Ora, a qualificação generalizada da força de trabalho teria como efeito imediato encarecer o preço desta mercadoria para o capital, fazendo com que os salários consumissem uma proporção relativamente crescente do preço de custo do capital. Um absurdo, considerando que a lei geral da acumulação[22] capitalista mostra precisamente o contrário: as despesas com capital constante crescem relativamente mais do que os gastos realizados com sua parte variável.Quanto às limitações do seguro-desemprego, estas são basicamente de natureza fiscal. Avaliando o desempenho desse serviço nas economias desenvolvidas, Azeredo contata quea estratégia de atender aos desempregados basicamente através do seguro-desemprego (...), mostrou-se insuficiente, não apenas pelo esforço fiscal demandado para a manutenção do benefício por período prolongado, mas também pelo descompasso entre as regras de acesso ao seguro (...) e as mudanças profundas ocorridas no mercado de trabalho. Em outras palavras, a persistência da crise no mercado de trabalho, marcada pela emergência de fenômenos novos, como desemprego de longa duração, desempregados localizados no mercado informal e jovens que não chegam a conseguir o primeiro emprego, coloca em xeque um mecanismo pensado para oferecer proteção financeira temporária ao trabalhador, dentro de uma perspectiva de seguro[23].No caso do Brasil, essas limitações fiscais parecem mais elásticas. Diferentemente das economias desenvolvidas, o mercado de trabalho, no Brasil, dispõe de fundos próprios para financiar o seu sistema de políticas de emprego. Segundo entende Dedecca,temos fundos específicos para financiar esse sistema. Mais do que isso: temos fundos específicos para o desenvolvimento de políticas sociais. Nos diferencia enormemente de outros países em desenvolvimento, portanto nos permite um caminho mais fácil para enfrentar os problemas de geração de emprego e renda[24].Essa facilidade, de que fala Dedecca esbarra, contudo, em impedimentos de natureza extremamente complexa. A heterogeneidade do mercado de trabalho no Brasil deixa de fora da cobertura do seguro-desemprego um enorme contingente de desempregados do setor informal. Para agravar a situação, cresce o desemprego de inserção, o que exclui os jovens do serviço desse importante instrumento de proteção ao desempregado.Quanto aos programas de intermediação de mão-de-obra, estes, no máximo, podem ajudar a reduzir o desemprego friccional, decorrente do desconhecimento dos agentes econômicos das condições de funcionamento do mercado de trabalho. Nem de longe, tais programas arranham o desemprego involuntário, que se tornou estrutural no mundo de hoje.5. CONCLUSÃO: QUE FAZER?Mesmo que seja possível a retomada das políticas macroeconômicas, comprometidas com o crescimento econômico, o desemprego deverá permanecer em níveis elevados. Este diagnóstico pessimista está ancorado em estudos elaborados por estudiosos do mercado de trabalho dos países de economias desenvolvidas. Dentre eles, destaca-se o estudo de Rifkin. Sua pesquisa sobre a evolução da taxa de desemprego mostra quena década de 1950, 3% de desemprego era amplamente considerado com emprego total. Na década de 1960, as administrações Kennedy e Johnson colocavam 4% como meta de emprego total. Nos anos 80, economistas da corrente predominante do pensamento econômico consideravam 5 ou até mesmo 5,5% de desemprego como próximo de emprego total. Agora, em meados dos anos 90, um número crescente de economistas e líderes empresariais está novamente revendo seus conceitos do que consideram "níveis aceitáveis" de desemprego[25].Com o aumento do desemprego, mudam as formas de consumo da força de trabalho. Para muitos estudiosos do mercado de trabalho, as empresas passaram a exigir um novo perfil de trabalhador, que não cabe mais dentro dos limites do operário padronizado do modelo taylorista-fordista. Desapareceu na noite dos tempos aquele tipo de empregado que chegava à empresa ainda de calças curtas e aí desenvolvia sua trajetória profissional, ascendendo de posto a posto na escala hierárquica da empresa, até chegar o dia da aposentadoria. Este tipo de operário-padrão não mais atende as novas exigências das companhias. Isto porque, em primeiro lugar, trabalho e emprego, antes considerados como sinônimos, passaram a ser vistos como termos excludentes: trabalhar não mais significa ter um emprego. É assim que pensa o Ministério do Trabalho e Emprego, para quem o emprego está se tornando artigo em processo acelerado de extinção[26].A tecnologia da informação é uma das maiores responsáveis por tais transformações. Sua incorporação aos processos produtivos derrubou as barreiras que limitavam o consumo da força de trabalho aos muros das fábricas. Agora, de qualquer lugar do planeta, em qualquer hora do dia e da noite, o trabalhador pode monitorar o processo de produção. Pode, porque o processo de trabalho saiu de dentro das fábricas para ganhar as ruas, os lares, os espaços públicos, as escolas. Portanto, de qualquer lugar, o indivíduo tem poder para alimentar o processo de produção com informações sobre fatos políticos, bélicos ou comerciais que podem, direto ou indiretamente, afetar os negócios. Neste mundo, não há mais espaço para o trabalho rotineiro e padronizado idealizado por Taylor em seus Princípios de Administração Científica. Não só a padronização e a rotinização são consideradas coisas do passado, como também a cultura do coletivo de trabalho, que unia os trabalhadores em torno de um projeto de classe, com interesses bem definidos e opostos aos interesses dos donos do capital. A cultura do coletivo de trabalho desmorona-se com o surgimento de um novo tipo de trabalhador que, por conta de sua condição de "trabalhador do conhecimento", não mais precisa da mediação de sindicatos e/ou partidos políticos para representá-lo junto às empresas. Ele é, agora, um "cidadão" consciente de seus direitos e obrigações e, por isso, pode dispensar a intervenção de instituições que outrora decidiam por ele, o que hoje aprendeu a fazer melhor do que ninguém.Nesse contexto, as instituições de interesse de classes, que davam sustentação ao Estado-interventor caem por terra. A democracia representativa entra em crise, e com ela desabam os grandes projetos e interesses coletivos e solidários, dando lugar a uma democracia de interesses, cuja profusão de lobbies é a sua mais clara expressão.Se for assim, que fazer diante dessa realidade? Em primeiro lugar, é preciso retomar as políticas macroeconômicas, compromissadas com o crescimento econômico. Se isso é ou não possível, é uma questão em aberto. Entretanto, sem tais políticas, o desemprego continuará a crescer.Em segundo lugar, seria necessário completar o processo de estruturação do mercado de trabalho, que foi interrompido no início dos anos 80. De novo, trata-se de uma questão para a qual não se pode adiantar respostas, mas apenas colocá-la como necessária. De todo modo, não se pode desconhecer que um sistema público de emprego sólido e bem estruturado tem um papel a cumprir nas transformações que a economia impõe ao mercado de trabalho e cabe ao governo e à sociedade cuidar disto.Finalmente, faz-se mister integrar as políticas de geração de emprego e renda com as políticas de assistência social. Para tanto, é preciso mudar o seu caráter assistencial e transformá-las em políticas voltadas para a construção dos direitos fundamentais da pessoa humana, numa sociedade democrática.BIBLIOGRAFIAAzeredo, Beatriz. Políticas Públicas de Emprego: a experiência brasileira/ Organização de Cláudio Salvadori Deddeca - São Paulo: Associação de Estudos do Trabalho - ABET, 1998; P. 5.Berman, Marshall. Aventuras no Marxismo. - São Paulo: Companhia das Letras, 2001.Chesnais, François. A Mundialização do Capital - São Paulo: Xamã, 1996.Cohn, Amélia. 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A universalidade, que trazia a promessa de construção de um mundo no qual o homem pudesse sentir-se como um cidadão do mundo, desmorona-se diante da emergência de particularidades nacionais, culturais, raciais e religiosas. A individualidade submerge cada vez mais no anonimato do conformismo e da sociedade do consumo. A autonomia sucumbe ao reencantamento do mundo, que repõe os duendes em circulação, às práticas esotéricas [Rouanet, Sérgio. Mal-estar na modernidade. São Paulo, Companhia das Letras, 1993].[2] Berman, Marshall. Aventuras no Marxismo. - São Paulo: Companhia das Letras, 2001.[3] Idem, Ibidem., p. 126.[4] Toffler, Alvin. A Terceira Onda: morte do industrialismo e o nascimento de uma nova civilização. - Rio de Janeiro: Record, s.d.[5] Drucker, Peter. Sociedade pós-capitalista. - São Paulo: Pioneira, 1993.[6] Ver Hammer, Michael & Champy, James. Reengenharia: revolucionando a empresa em função dos clientes, da concorrência e das grandes mudanças da gerência. - Rio de Janeiro, Campus, 1994.[7] Mandel, Ernest. A Crise do Capital: os fatos e sua interpretação marxista. - São Paulo: Ensaio, 1990.[8] Pochmann, Márcio. As Políticas de Geração de Emprego e Renda: experiências internacionais, in Reforma do Estado e Políticas de Emprego no Brasil/Marco Antônio de Oliveira (org). - Campinas (SP): Unicamp.IE, 1998.[9] Offe está falando, obviamente, da perda de centralidade do trabalho abstrato, como totalidade indiferenciada e homogênea, enquanto coletividade como uma coletividade em que os trabalhadores são identificados como idênticos porque todos (1) dependem, para sobreviver, da venda de sua capacidade de trabalho, (2) são subordinados às empresas, (3) sofrem o risco de interrupções na capacidade de receber salários, (4) participam de instituições que assumem o monopólio da representação de seus interesses e, por fim, (5) comungam do mesmo sentimento: o orgulho coletivo de ser trabalhadores [Offe, Claus. O Capitalismo Desorganizado. - São Paulo: Brasiliense, 1989].[10] Azeredo, Beatriz. Políticas Públicas de Emprego: a experiência brasileira/ Organização de Cláudio Salvadori Deddeca - São Paulo: Associação de Estudos do Trabalho - ABET, 1998; P. 5.[11] Idem, ibidem, p. 9.[12] Idem, ibidem, p. 14.[13] Pochmann, Márcio. Op. cit.[14] Habermas, Jürgen. Legitimation Crisis. - Boston: Beacon Press, 1975.[15] Chesnais, François. A Mundialização do Capital - São Paulo: Xamã, 1996.[16] Przeworsky, Adam. Capitalismo e Social-Democracia. - São Paulo: Companhia das Letras, 1989.[17] Cohn, Amélia. Previdência social e Processo Político no Brasil. - São Paulo: Editora Moderna, 1980.[18] Atlas da Exclusão Social, volume 5: agenda não liberal da inclusão social no Brasil/ Márcio Pochmann. [et. Al.], (organizadores. - São Paulo: Cortez, 2005.[19] Pochmann, Márcio. Políticas de Geração de Emprego e Renda. op. cit., p. 123.[20] Azeredo, Beatriz., op. cit., p. 41.[21] Idem, ibidem., p. 38/39.[22] Marx, Karl. O Capital: Crítica da Economia Política. – São Paulo: Nova Cultural, 1985, Liv I.[23] Idem, ibidem., p. 18.[24] Dedecca, Cládio Salvadori. Sistema Público de Emprego no Brasil. - I Congresso Nacional: sistema público de emprego, trabalho e renda. - São Paulo: MTE, CODEFAT, Fonset, 2004, p. 35.[25] Rifkin, Jeremy. O fim dos empregos: o declínio inevitável dos níveis dos empregos e a redução da força global de trabalho. - São Paulo: Makron Books, 1995., p. 11.[26] Habilidades, uma questão de Competências? - FAT/CODEFAT, Brasília, 1966.